Programa de La Haya: Diez prioridades para los próximos cinco años. C.E.I.M .- Colombia.- 1. INTRODUCCIÓN Por la relevancia que se genera a partir de las decisiones de la comunidad Europea que inciden sobre tópicos de desarrollo en latinoamerica y el mundo en general, el CEIM acerca a sus lectores uno de los programas que considera importantes para ser analizados y tenidos en cuenta para el desarrollo académico. EL CEIM, fiel a su labor de fomentar la investigación y la dinámica investigativa propone este tema de encuentro para que sea iniciado desde una apreciación latinoamericana. En consecuencia: El Consejo Europeo  refrendó el Programa plurianual de La Haya de consolidación del espacio de libertad, seguridad y justicia. El Programa de La Haya sucede al Programa de Tampere, refrendado por el Consejo Europeo los días 15 y 16 de octubre de 1999. Este fue el primer programa plurianual que fijó las prioridades de un espacio de libertad, seguridad y justicia. La Comisión evaluó los resultados de los últimos cinco años en su Comunicación de 2 de junio de 2004 El Programa de La Haya marca el fin de un ciclo y el principio de uno nuevo. Así pues, no es ninguna sorpresa que este segundo programa plurianual se base en la experiencia positiva de los últimos cinco años. Para ejecutar el Programa de La Haya, el Consejo Europeo invitó a la Comisión a presentar al Consejo un Plan de acción en el que los objetivos y las prioridades del programa se deben plasmar en acciones concretas, incluido un calendario para la adopción y ejecución de todas las acciones. Por consiguiente, este Plan de acción consta de dos partes. La primera (capítulo 2) resume los retos planteados y algunos de los aspectos más importantes del Programa. Además, entre las orientaciones del programa, destaca diez prioridades específicas en las que, según la Comisión, hay que concentrar los esfuerzos durante los próximos cinco años. La segunda parte (capítulo 3) consiste en un anexo que enumera las medidas y acciones concretas que se deben tomar durante los próximos cinco años. Esta lista refleja fielmente la estructura del programa. También es importante señalar que este Plan de acción es inseparable de otros planes y documentos estratégicos relativos a aspectos políticos específicos en el ámbito de la libertad, seguridad y justicia: la Comisión velará por la coherencia general de todos ellos. La Comisión ha presentado muy recientemente o está a punto de presentar algunos de estos documentos (el Plan de Acción de la UE en materia de lucha contra la Droga de 14 de febrero de 2005 consecuencia de la nueva Estrategia sobre drogas de la UE 2005-2012; la Comunicación sobre perspectivas para el desarrollo del reconocimiento mutuo de las resoluciones judiciales en materia penal y de la confianza mutua; y la Comunicación “Desarrollo de un concepto estratégico para hacer frente a la delincuencia organizada”). El Programa de La Haya establece que antes del 1 de noviembre de 2006 se debía realizar una evaluación intermedia del Plan de acción. Para ello, la Comisión presentaría en el momento oportuno un informe sobre los avances realizados y los ajustes que el programa pueda necesitar. 2. PLAN DE ACCIÓN PARA LA APLICACIÓN DEL PROGRAMA DE LA HAYA: PLASMAR LAS PRIORIDADES POLÍTICAS Y CONTROLAR SU EJECUCIÓN 2.1. El mandato político del Programa de La Haya El Programa de La Haya ratifica la importancia que la Unión Europea concede al espacio de libertad, seguridad y justicia al situarlo como alta prioridad en la agenda de la Unión - no solamente porque figura entre los objetivos fundamentales de esta, sino concretamente porque es uno de los intereses fundamentales de los ciudadanos. El programa establece el marco y los principales objetivos para los próximos cinco años. Intenta responder a las expectativas de nuestros ciudadanos, trata todos los aspectos de las políticas relativas al espacio de libertad, seguridad y justicia y contempla tanto unas orientaciones generales (derechos fundamentales, aplicación y evaluación) como otras orientaciones específicas, centrándose en 1) la consolidación de la libertad , 2) la consolidación de la seguridad 3), la consolidación de la justicia y 4) las relaciones exteriores. La Estrategia sobre drogas de la UE 2005-2012, refrendada por el Consejo Europeo en diciembre de 2004, forma parte integrante del Programa de La Haya. El programa aboga por una estrategia que abarque la dimensión exterior de la política de libertad, seguridad y justicia de la Unión, y pide a la Comisión que la presente en estrecha colaboración con el Secretario general del Consejo/Alto representante. Debería reflejar las relaciones especiales de la Unión con terceros países y regiones y centrarse en las necesidades específicas de cooperación JAI con ellos. Inicialmente, la Comisión presentará una Comunicación para preparar la estrategia que complementa este Plan de acción. El Consejo Europeo tomó "nota de que habrá que tomar debidamente en consideración las repercusiones financieras del calendario plurianual para el espacio de libertad, seguridad y justicia". Es evidente que una de las condiciones previas esenciales para alcanzar los objetivos políticos fijados consiste en que a estos objetivos les correspondan los recursos financieros adecuados. El 6 de abril de 2005, la Comisión presentó tres programas marco de 1) solidaridad y gestión de los flujos migratorios, 2) seguridad y defensa de las libertades y 3) derechos fundamentales y justicia . Las tres propuestas se ajustan completamente a las prioridades estratégicas establecidas en el Programa de La Haya. La evaluación por parte de la Comisión del programa de Tampere de 2 de junio de 2004 y la recomendación adoptada por el Parlamento Europeo el 14 de octubre de 2004 se han tenido en cuenta en el Programa de La Haya, en especial en lo que se refiere a la introducción del procedimiento del artículo 251 TEC (procedimiento de codecisión) en los ámbitos del Título IV TEC. Gracias al impulso político del Consejo Europeo, el 22 de diciembre de 2004 el Consejo pudo adoptar una decisión que aplicaba la codecisión y la toma de decisiones por mayoría cualificada a todas las medidas del Título IV a excepción de la migración legal, a partir del 1 de enero de 2005 . Este es el primer éxito del Programa de La Haya. El mayor papel preponderante del Parlamento Europeo no sólo mejora la legitimidad democrática, sino que es probable que el índice de ejecución de actividades aumente con la supresión del voto por unanimidad. Sin embargo, la Decisión del Consejo de 22.12.04 no incluía, a pesar de lo previsto en el artículo 67 del Tratado, ninguna disposición que adaptase las competencias del Tribunal. La Comisión sigue considerando que en este ámbito, tan estrechamente relacionado con los derechos individuales, es fundamental tener un mayor acceso al Tribunal de Justicia. Se debe prestar atención a la cuestión del mayor acceso al Tribunal de Justicia para que este se pronuncie con carácter prejudicial, teniendo especialmente en cuenta – tal como se reconoce en el artículo III-369, apartado 4, de la Constitución y se contempla en el Programa de La Haya – la necesidad de velar por pronunciarse con la mayor brevedad en estos asuntos. 2.2. El Programa de La Haya y la Constitución. El Programa de La Haya refleja las ambiciones expresadas en la Constitución que, a expensas de los procedimientos nacionales de ratificación, debería entrar en vigor el 1 de noviembre de 2006, suscitando una revisión significativa de las disposiciones vigentes aplicables al espacio de libertad, seguridad y justicia y la integración de la Carta de derechos fundamentales. Las innovaciones resultantes de la Constitución no se podrán aplicar antes de que finalice el período de ratificación. Por este motivo, la Comisión está realizando los trabajos preparatorios necesarios para que las medidas puedan tomarse inmediatamente después de la entrada en vigor de la Constitución. 2.3. Diez prioridades para los próximos cinco años: una asociación para la renovación europea. Para elaborar el Plan de acción que aplicaba el Programa de La Haya, la Comisión ha elaborado una lista de las acciones contempladas en el Programa. Para lograr los ambiciosos objetivos del Programa de La Haya será necesario un esfuerzo colectivo del Consejo, el Parlamento Europeo y la Comisión en el marco de una asociación fuerte y efectiva. Entre los objetivos estratégicos ya acordados por el Consejo Europeo en el Programa de La Haya con objeto de consolidar el espacio de libertad, seguridad y justicia y que se plasman en medidas concretas. Siguiendo el orden del propio Programa de La Haya, la Comisión ha identificado diez prioridades en las que considera que hay que concentrar los esfuerzos colectivos durante los próximos cinco años. Estas diez prioridades son igual de importantes y abarcan todo el espectro de los objetivos de La Haya. Así se evitará una dispersión de esfuerzos y se garantizará la consecución de los objetivos del Programa. La Comisión también cree que es fundamental identificar el valor añadido a nivel europeo de cualquier iniciativa legislativa y no legislativa que se tome en el campo de la libertad, la seguridad y la justicia, aplicando plenamente el principio de subsidiariedad, haciendo uso de los mecanismos adecuados para legislar mejor y evaluando el impacto de las principales propuestas que deben presentarse. Los objetivos estratégicos 2005-2009 se refieren específicamente al desarrollo de una asociación con objeto de consolidar un espacio de libertad, seguridad y justicia. Entre los objetivos de a) consolidar la libertad, b) consolidar la seguridad, y c) consolidar la justicia, las diez prioridades fundamentales identificadas por la Comisión pueden resumirse del siguiente modo: (1) Derechos fundamentales y ciudadanía: crear políticas de gran alcance Garantizar el pleno desarrollo de las políticas que controlen y fomenten el respeto de los derechos fundamentales para todo el mundo y de las que enriquezcan el contenido de la ciudadanía. (2) Lucha contra el terrorismo: trabajar en pos de una respuesta global Se debe prestar especial atención a los diferentes aspectos de la prevención, la preparación y la respuesta con objeto de mejorar, y en caso necesario complementar, las capacidades de los Estados miembros para luchar contra el terrorismo, en aspectos pertinentes tales como la contratación de personal, la financiación, el análisis de riesgos, la protección de infraestructuras básicas y la gestión de las consecuencias. (3) Un espacio común de asilo: establecer un procedimiento armonizado y eficaz que respete los valores y la tradición humanitaria de la Unión Trabajar en pro del establecimiento de un espacio común de asilo teniendo en cuenta la tradición humanitaria y el respeto de las obligaciones internacionales de la Unión así como la eficacia de un procedimiento armonizado. (4) Gestión de la migración; definición de un planteamiento equilibrado Definir un planteamiento equilibrado para la gestión de la migración mediante el desarrollo de una política de migración que aborde el problema de la migración legal a escala de la Unión, endureciendo al mismo tiempo la lucha contra la migración ilegal, el contrabando y la trata de seres humanos, especialmente de mujeres y niños. (5) Integración: aprovechar al máximo el impacto positivo de la migración en nuestra sociedad y nuestra economía Desarrollar medidas de apoyo a los Estados miembros e implantar una política mejor en materia de integración que permita aprovechar al máximo el impacto positivo de la migración en nuestra sociedad y nuestra economía e impedir el aislamiento y la exclusión social de las comunidades de inmigrantes. Así se contribuirá a la comprensión y al diálogo entre religiones y culturas, basados en los valores fundamentales de la Unión. (6) Fronteras interiores, fronteras exteriores y visados: desarrollo de una gestión integrada de las fronteras exteriores para una Unión más segura Desarrollar más una gestión integrada de las fronteras exteriores y una política de visados común garantizando al mismo tiempo la libre circulación de personas (contactos personales). (7) Derecho a la intimidad y seguridad en la distribución de la información: lograr el equilibrio adecuado Lograr el equilibrio adecuado entre el derecho a la intimidad y la seguridad cuando se comparte información entre autoridades policiales y judiciales, apoyando y fomentando un diálogo constructivo entre todos los interesados con objeto de identificar unas soluciones equilibradas respetando al mismo tiempo los derechos fundamentales a la intimidad y a la protección de datos, así como el principio de disponibilidad de la información tal como se contempla en el Programa de La Haya. (8) Delincuencia organizada: desarrollar un concepto estratégico Desarrollar y poner en práctica un concepto estratégico en materia de lucha contra la delincuencia organizada a escala de la UE. Utilizar todas las posibilidades que ofrecen Europol y Eurojust y desarrollar ambas plenamente. (9) Justicia civil y penal: garantizar un espacio europeo eficaz de justicia para todos Garantizar un espacio europeo de justicia garantizando el acceso eficaz a la justicia para todos y la ejecución de sentencias. La aproximación proseguirá, concretamente mediante la adopción de normas que garanticen un alto grado de protección de las personas, con objeto de crear una confianza mutua y de reforzar el reconocimiento recíproco que sigue siendo el elemento clave de la cooperación judicial. Mejorar el derecho contractual sustantivo de la UE. (10) Libertad, seguridad y justicia: compartir la responsabilidad y la solidaridad Dar contenido práctico a los conceptos de responsabilidad y solidaridad compartidas entre los Estados miembros aportando unos recursos financieros adecuados que permitan contribuir a los objetivos de libertad, seguridad y justicia de la manera más eficaz. 1) Derechos fundamentales y ciudadanía: Crear políticas de gran alcance Los derechos fundamentales constituyen el eje de los valores de la Unión. Se debe garantizar el pleno desarrollo de las políticas que controlan y fomentan el respeto de los derechos fundamentales para todo el mundo y de las que enriquecen el contenido de la ciudadanía. La Constitución sitúa a los ciudadanos en el centro del proyecto europeo al integrar la Carta de derechos fundamentales y contemplar la adhesión al Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales. Además, es importante ofrecer a los órganos de decisión unos datos exactos y fiables sobre el respeto de los derechos fundamentales en la Unión. La conversión del Observatorio Europeo del Racismo y la Xenofobia de cara al establecimiento de una Agencia de derechos fundamentales con entidad propia será otro elemento importante para la promoción y protección de los derechos fundamentales. Entre esos derechos, la Comisión dedicará una atención especial a los derechos del niño, con vistas a su protección, puesto que los niños son uno de los grupos de población más vulnerables. La Constitución incluye explícitamente "el fomento y la protección de los derechos del niño" entre los objetivos de la Unión. Además, la Comisión, en colaboración con los Estados miembros, seguirá luchando contra la violencia contra las mujeres y prestando apoyo a las víctimas. La Comisión continuará luchando contra todas las formas de discriminación. Esto implica velar por la aplicación y el cumplimiento efectivos de la legislación de la UE contra la discriminación. Se debe prestar especial atención a la protección de los datos personales, cuyo carácter de derecho fundamental con entidad propia, distinto del derecho a la intimidad, se reconoce en la Carta de derechos fundamentales y en la Constitución. La ciudadanía de la Unión implica varios derechos cruciales tales como la libre circulación en la UE, la protección diplomática y consular o el derecho de sufragio en las elecciones al Parlamento Europeo y locales. En todos estos ámbitos se prevén medidas destinadas a mejorar el ejercicio de los derechos de ciudadanía de los ciudadanos de la UE. 2) Lucha contra el terrorismo: Trabajar en pos de una respuesta global Es necesaria una respuesta global para afrontar al terrorismo. Las expectativas que los ciudadanos tienen puestas en la Unión no pueden ignorarse y esta tampoco puede dejar de darles respuesta. La atención debe centrarse en distintos aspectos de la prevención, la preparación y la respuesta con objeto de mejorar, y en caso necesario complementar, las capacidades de lucha contra el terrorismo de los Estados miembros, concentrándose particularmente en la contratación de personal, la financiación, el análisis de riesgos, la protección de infraestructuras básicas y la gestión de las consecuencias. La lucha contra el terrorismo exige un planteamiento integrado y coherente, que abarque una amplia gama de aspectos identificados en el Programa de La Haya. Un ámbito crucial que exige la atención de la Unión es la cooperación entre las distintas autoridades competentes de los Estados miembros, especialmente a la hora de intercambiar información pertinente para la investigación de actividades terroristas. Es también primordial comprender el complejo fenómeno del terrorismo en Europa: los procesos de adoctrinamiento y captación y el tipo de entorno que permite que las ideas y movimientos terroristas echen raíces. Hay que incrementar los esfuerzos en la lucha contra la financiación del terrorismo. Los esfuerzos de los Estados miembros y de la UE deben ser complementados por la cooperación exterior, trabajando con los terceros países para luchar contra el terrorismo, especialmente ayudándolos a financiar esta lucha y los proyectos de dotarse de medios, y a afrontar las raíces del terrorismo. 3) Un espacio común de asilo: Establecer un procedimiento armonizado y eficaz que respete los valores y la tradición humanitaria de la Unión El establecimiento de un Sistema europeo común de asilo es otra prioridad. En los años venideros el trabajo se centrará en terminar la evaluación de los instrumentos de la primera fase en 2007 y en presentar los instrumentos y medidas de la segunda fase destinados a desarrollar una política común de asilo, con objeto de implantar un procedimiento común y un estatuto uniforme para las personas a las que se conceda el asilo o la protección subsidiaria antes de finales de 2010. Se debe intensificar la cooperación administrativa entre los servicios nacionales de los Estados miembros y destinar fondos a asistir a los Estados miembros a tramitar las solicitudes y la acogida de ciudadanos de terceros país. El Programa de La Haya también mencionaba la necesidad de estudiar la posibilidad de tramitar conjuntamente las solicitudes de asilo. La Comisión está comenzando a desarrollar unos programas regionales de protección y unos dispositivos de reinstalación de la UE. 4) Gestión de la migración: Definición de un planteamiento equilibrado. Es necesario definir un nuevo planteamiento equilibrado de la gestión de los flujos migratorios, que se ocupe tanto de la migración legal como de la ilegal, y desarrollar una política común de inmigración que aborde la situación de los inmigrantes legales a escala de la Unión, intensificando al mismo tiempo la lucha contra la migración ilegal, el tráfico de inmigrantes y la trata de seres humanos, especialmente de mujeres y niños. Si bien la decisión sobre cuántos inmigrantes procedentes de terceros países y que trabajen por cuenta propia o ajena pueden admitirse en cada Estado miembro es competencia de cada Estado miembro, un espacio de libre circulación exige una política común de inmigración, que conste de unos procedimientos y criterios de admisión y que ofrezca un estatuto legal seguro y un conjunto de derechos garantizados que contribuyan a la integración de quienes sean admitidos. Además, la inmigración desempeña un papel fundamental en las economías y sociedades de los Estados miembros y en las de los países de origen y de tránsito, lo cual justifica también la necesidad de que exista un planteamiento común basado en un uso racional de la mano de obra inmigrante. Los costes humanos, sociales y económicos de la migración ilegal – no sólo para los países de acogida sino también para los de origen y de tránsito - son sumamente altos, y hacen necesaria la existencia de unas normas sobre los procedimientos de retorno, la agilización de la conclusión de acuerdos de readmisión y una mayor coordinación para luchar contra el contrabando y la trata de seres humanos. Sin embargo, el respeto de los derechos y la dignidad de los ciudadanos de terceros países, incluso de aquellos que se hallan en situación irregular en la Unión, debe seguir siendo siempre un principio rector de la política de la UE. Concretamente, el trato dado a las personas introducidas o que circulan en la UE de resultas de dicho tráfico debe respetar su situación concreta y las normas internacionales en materia de derechos humanos. Una política común de inmigración no puede limitarse a las políticas de admisión y retorno: la gestión acertada de los flujos migratorios debe incluir una inversión importante en relaciones con terceros países, tanto de origen como de tránsito, consistente especialmente en ayuda y cooperación, en interés recíproco tanto de los terceros países como de la Unión. 5) Integración: Aprovechar al máximo el impacto positivo de la migración en nuestra sociedad y nuestra economía Para aprovechar al máximo el impacto positivo de la migración en nuestra sociedad y nuestra economía y, con carácter sumamente importante, para impedir el aislamiento y la exclusión social de las comunidades de inmigrantes, es necesario apoyar e incitar a los Estados miembros a implantar una política mejor en materia de integración Una correcta política de integración debe contribuir a la comprensión y al diálogo entre religiones y culturas. Para integrar a los ciudadanos de terceros países es necesario movilizar toda una gama de políticas de alcance general, entre ellas las de empleo y educación. Es necesario un mayor contacto entre las autoridades nacionales para intercambiar experiencias e información sobre la integración. Por consiguiente, es necesario establecer un Marco europeo para la integración basado en los principios comunes aprobados por el Consejo Europeo, que garantice el respeto de los valores de la UE y que respalde la no discriminación. 6) Fronteras interiores, fronteras exteriores y visados: Desarrollo de una gestión integrada de las fronteras exteriores para una Unión más segura Un espacio en el que la libre circulación de personas esté plenamente garantizada requiere mayores esfuerzos para llegar a un control integrado del acceso al territorio de la Unión, basado en una gestión integrada de las fronteras exteriores, una política común de visados y con el apoyo de las nuevas tecnologías, entre ellas el uso de identificadores biométricos. Tras la última ampliación de la Unión, será una prioridad lograr la libre circulación interior y poder suprimir completamente los controles de personas en las fronteras interiores. En este sentido, la implantación de SIS II y el adecuado desarrollo de las evaluaciones, previstas en los Tratados de adhesión, son fundamentales para preparar el camino para los nuevos Estados miembros. Un paso importante en la gestión de las fronteras exteriores es la creación de la Agencia Europea de Fronteras, que se encargará de coordinar y apoyar la actividad de los Estados miembros en la vigilancia y control de las fronteras exteriores. El desarrollo de una política de visados eficaz se verá facilitado gracias a la disponibilidad del Sistema de información de visados. Para ello será necesario reforzar la cooperación entre Estados miembros con objeto de crear centros comunes de solicitud de visado, que podrían ser un primer paso hacia un futuro Servicio consular común europeo. Otro elemento importante es la inclusión de identificadores biométricos en los documentos de viaje y de identificación, que aumentaría la seguridad de los documentos sin perjuicio del pleno respeto de los derechos fundamentales. Además, habría que explotar al máximo las posibles sinergias entre los sistemas de información nacionales y de la UE basadas en la interoperabilidad. 7) Derecho a la intimidad y seguridad en el intercambio de información: Lograr el equilibrio adecuado No se puede permitir que unos procedimientos engorrosos de intercambio de información impidan la aplicación eficaz de la ley y el orden y la investigación de la delincuencia transfronteriza en un espacio de libre circulación. La Unión debería apoyar y fomentar un diálogo constructivo entre todas las partes interesadas con objeto de identificar soluciones equilibradas, respetando plenamente los derechos fundamentales a la intimidad y a la protección de datos, así como el principio de disponibilidad de la información. Según el principio de disponibilidad, tal como se contempla en el Programa de La Haya, las autoridades de un Estado miembro pondrán a disposición de las autoridades de otro Estado miembro la información que necesiten a efectos represivos, bajo ciertas condiciones. La Comisión presentará propuestas con este fin, entre ellas la posibilidad de consultar recíprocamente las bases de datos de los Estados miembros. En este ámbito, cuando las autoridades policiales u judiciales intercambien información, deberán llegar al equilibrio adecuado entre el derecho a la intimidad y la seguridad. El equilibrio entre la intimidad y la seguridad también debería considerarse cuidadosamente en el ámbito del intercambio de datos de pasajeros de líneas aéreas a efectos de seguridad aérea y lucha contra el terrorismo. 8) Delincuencia organizada: Desarrollar un concepto estratégico. Se desarrollará y aplicará un concepto estratégico en materia de lucha contra la delincuencia organizada en la UE. Con este fin, la Comisión presentará en breve una Comunicación titulada "Desarrollo de un concepto estratégico para hacer frente a la delincuencia organizada". Esta incluye medidas destinadas a mejorar el conocimiento del fenómeno y a consolidar la prevención, la investigación y la cooperación relativas a la delincuencia organizada en la UE. La estrategia también debe incluir entre sus prioridades la intensificación de la cooperación con terceros países y organizaciones internacionales en lo que respecta a este problema. La lucha contra la delincuencia organizada exige mejorar la cooperación entre los servicios policiales, judiciales y aduaneros así como explotar plenamente y seguir desarrollando Europol y Eurojust. Una de las tareas más importantes pendientes en este ámbito es avanzar hacia un modelo europeo de investigación criminal para lo cual serán necesarios los esfuerzos compartidos de los Estados miembros y las instituciones y organismos de la UE. 9) Justicia civil y penal: Garantizar un espacio europeo eficaz de justicia para todos Un espacio judicial europeo es más que un espacio en el que las sentencias dictadas en un Estado miembro se reconocen y ejecutan en otros Estados miembros, es más bien un espacio en el que se garantiza el acceso efectivo a la justicia para obtener y ejecutar las decisiones judiciales. Con este fin, la Unión debe prever no sólo normas sobre jurisdicción, reconocimiento y conflicto de leyes, sino también medidas que generen confianza y respeto mutuos entre los Estados miembros, creando unas normas procesales mínimas y garantizando un nivel muy elevado de calidad de los sistemas de justicia, en especial por lo que se refiere a la imparcialidad y al respeto de los derechos de defensa. La comprensión mutua puede impulsarse a través de la creación progresiva de una "cultura judicial europea" reclamada en el Programa de La Haya, basada en la formación y el trabajo en red. También se necesita una estrategia coherente en las relaciones de la UE con terceros países y organizaciones internacionales. En el ámbito de la justicia civil, es primordial finalizar el Programa sobre reconocimiento mutuo de decisiones en asuntos civiles y comerciales. Esto implicará la adopción de propuestas legislativas que la Comisión ya presentado o está a punto de presentar, y la realización de consultas para preparar la nueva legislación que todavía no sea objeto de reconocimiento mutuo (por ejemplo, cuestiones de patrimonio familiar, sucesiones y testamentarías). Otro aspecto fundamental que debe abordarse es la ejecución de resoluciones judiciales y el reconocimiento mutuo de documentos públicos y privados. Por lo que respecta al derecho contractual sustantivo de la UE, en 2009 como máximo se adoptará un marco de referencia común que se utilizará como conjunto de instrumentos para mejorar la coherencia y calidad de la legislación de la UE . En lo que respecta a la justicia penal, la aproximación y el establecimiento de normas mínimas para varios aspectos de derecho procesal (tal como ne bis in idem, la práctica de la prueba o las sentencias en rebeldía) son útiles para crear confianza mutua y desarrollar el reconocimiento mutuo. Con respecto a este último, hay que tomar varias medidas para garantizar que las autoridades encargadas de la aplicación de la ley actúen de forma eficiente y oportuna (tales como el reconocimiento mutuo de medidas cautelares prejudiciales o el reconocimiento y ejecución de las penas privativas de libertad) y, con carácter más general, sustituir la ayuda mutua tradicional por instrumentos nuevos basados en el reconocimiento mutuo. Eurojust debería considerarse el protagonista del desarrollo de la cooperación judicial europea en materia penal. Debería prestarse apoyo a su papel y sus posibilidades deberían aprovecharse plenamente habida cuenta de la experiencia adquirida y teniendo en cuenta la evolución futura. En este contexto, la Comisión realizará un seguimiento de sus actividades anteriores y de las posibilidades que ofrece la Constitución en lo que respecta a la protección de los intereses financieros de la Unión. 10) Compartir la responsabilidad y la solidaridad: Ningún objetivo político puede alcanzarse sin los recursos financieros adecuados y el Programa de La Haya ha establecido una conexión clara entre estos dos elementos. Con este fin, en abril de 2005 la Comisión presentó tres programas marco, que pretenden dar un contenido práctico a los conceptos de responsabilidad y solidaridad compartidas entre Estados miembros revisando el tipo de política y de instrumentos financieros que pueden satisfacer los objetivos de libertad, seguridad y justicia de la manera más eficiente. 2.4. Aplicación, evaluación y flexibilidad La Comisión reconoce sin ambages la importancia que el Programa de La Haya atribuyó al aspecto de la aplicación y a la necesidad de establecer unos mecanismos que sirvan para evaluar y calibrar adecuadamente la aplicación de las medidas en los ámbitos de la libertad, la seguridad y la justicia por parte de los Estados miembros. La Constitución contempla en el artículo III-260 la adopción de medidas que permitan a la Comisión y a los Estados miembros evaluar de forma objetiva e imparcial la aplicación de las políticas de la Unión en este ámbito. La Comisión presentó a principios de 2006 una Comunicación que esbozó los principales objetivos del futuro mecanismo y pretende presentar propuestas tras la entrada en vigor de la Constitución. Mientras tanto, sin embargo, el Consejo Europeo ha invitado a la Comisión a presentar un informe anual sobre la ejecución de las medidas de la UE (un "marcador") y a informar al Parlamento Europeo y a los Parlamentos nacionales. Esto permitirá tener una visión más amplia de la situación de la política relativa al espacio de libertad, seguridad y justicia y de la aplicación efectiva de las medidas adoptadas por los Estados miembros. El primer Marcador se presentará y será necesaria la participación activa de los Estados miembros a los que se invitará a notificar periódicamente sus avances en la aplicación de las medidas adoptadas. Además, el Consejo Europeo exhortó al Consejo a desarrollar unos métodos prácticos para facilitar la aplicación oportuna en todas las áreas políticas que requieran el desarrollo a nivel nacional de unos planes de aplicación correctos, que garanticen que la duración del período de aplicación es la adecuada y controlen los informes periódicos de la Comisión. Habida cuenta de la situación política general en el campo de la libertad, la seguridad y la justicia, es probable que surjan nuevas prioridades políticas debidas a acontecimientos inesperados, a menudo de naturaleza y dimensión internacionales. El Plan de acción tiene que ser flexible y adaptable, particularmente a más largo plazo, para dar cabida a las nuevas prioridades que puedan plantearse en los próximos años. La Constitución permitirá racionalizar de forma significativa el marco legal e institucional. También en este caso, el Consejo Europeo consideró importante permitir una cierta flexibilidad, al imponer una revisión del Programa de La Haya. 3. IDENTIFICAR ACCIONES CONCRETAS El Programa de La Haya exige a la Comisión que plasme los objetivos de La Haya en medidas concretas. Con este fin, se diseña un compolemento consistente en un Plan de acción que enumera las acciones y medidas principales que se deben tomar durante los próximos cinco años, incluido un conjunto de plazos específico para su presentación al Consejo y al Parlamento Europeo. Tras refrendar las conclusiones de Tampere en 1999 y el Programa de La Haya en 2004, el Consejo Europeo debe preservar su papel rector en la definición de las directrices estratégicas y la planificación de la actividad futura en un espacio de libertad, seguridad y justicia. La Comisión invita al Consejo a discutir esta Comunicación y el Plan de acción que la acompaña con vistas su refrendo por el Consejo Europeo.